BNDES acelera projeto de saneamento no Nordeste e prevê R$ 15,5 bilhões

Estimativa é que quatro blocos na região cheguem ao mercado até o fim do ano que vem

Na esteira do leilão de concessões de água e esgoto da região metropolitana de Maceió (AL), cuja arrecadação somou R$ 2 bilhões, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) tem mais quatro projetos de saneamento no Nordeste previstos para chegar ao mercado entre o quarto trimestre deste ano e o último de 2022. O cronograma inclui a licitação de concessões na Paraíba e em mais dois blocos de municípios em Alagoas, além de uma Parceria Público-Privada no Ceará. O investimento total estimado é de R$ 15,5 bilhões, e a população beneficiada, de 8,28 milhões de habitantes.

Só os investimentos projetados para a PPP dos serviços de coleta e tratamento de esgoto em 23 municípios cearenses totalizam R$ 8,6 bilhões. A previsão é de que o leilão ocorra ainda este ano, entre outubro e dezembro. Dados do Sistema Nacional de Informação sobre Saneamento (SNIS) indicam que em 2019 pouco mais de um quarto da população cearense era atendida por rede de esgoto.

A opção por uma PPP em vez de uma licitação das concessões de serviços de coleta e tratamento de esgoto levou em consideração uma análise técnica dos indicadores de saneamento, inclusive o acesso da população à água potável, explica Fábio Abrahão, diretor de Infraestrutura, Concessões e Parcerias Público-Privadas do BNDES.

Em Alagoas, outros dois blocos de municípios – além das 13 cidades da região metropolitana incluídas na licitação de setembro – deverão ter concessões leiloadas no primeiro trimestre de 2022, conforme a programação da BNDES. “O ‘efeito demonstração’ vale muito. Todo mundo olha Alagoas e diz: ‘Quero ter igual’”, resume Abrahão. Juntos, os novos blocos somam 89 municípios. A injeção de recursos é estimada em R$ 2,9 bilhões.

Sócio do escritório Giamundo Neto Advogados, Luiz Felipe Graziano destaca a percepção positiva do mercado a respeito da participação da estatal Sabesp (consorciada à Iguá Saneamento) no leilão de Alagoas. “Foi um indicativo muito interessante. Abriu a perspectiva para novos players [participantes]”, opina o advogado. Fundos de investimento buscam operadores privados de menor porte e até empresas estaduais bem administradas para entrar na disputa por concessões, conta Graziano.

A modelagem do processo de entrada da iniciativa privada nos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário está na fase inicial na Paraíba, com a contratação de consultores. “Estamos fechando a contratação com o BNDES, que vai estruturar um projeto nessa importante área da infraestrutura do Estado”, disse o governador da Paraíba, João Azevêdo (Cidadania).

Em nota, ele esclareceu que o BNDES trabalhará em conjunto com a Companhia de Águas e Esgotos da Paraíba (Cagepa) para apresentar “a melhor alternativa” de recursos, em parceria com a iniciativa privada. O alcance inicial estabelecido para o projeto é de 96 municípios. A Cagepa presta serviços na maior parte (81,2%) dessas cidades. Pelas contas do BNDES, serão beneficiados 2,2 milhões de habitantes, o equivalente a 55% da população da Paraíba.

Na região Norte, o banco de fomento conversa com os governos de Rondônia e Roraima. Em Rondônia, está em discussão o modelo de contrato que seria assinado entre o BNDES e o Estado – fase anterior à da modelagem. Também estão em estágio inicial as negociações com Roraima.

Pelo menos até o fim de janeiro havia a expectativa de o governo baiano licitar concessões da Empresa Baiana de Água e Saneamento (Embasa). Segundo apurou o Valor, o governo estadual comunicou sua desistência ao BNDES. Por e-mail, a Secretaria de Infraestrutura Hídrica e Saneamento (SIHS) da Bahia informou que estuda “a melhor modalidade de contratação para os estudos das concessões dos serviços de saneamento básico.”

Previsto para o segundo trimestre deste ano, o leilão no Acre foi cancelado porque o Estado desistiu de ofertar a concessão plena de seus serviços de saneamento básico.

 

Matéria de autoria do jornalista Rodrigo Carro, do Valor Econômico, publicada em 09.03.2021.

O grau de detalhamento e vinculação dos projetos de concessão

Qual deve ser o nível de detalhamento e de vinculação dos projetos de concessões e PPPs?

por Diogo Albaneze Gomes Ribeiro

Uma questão que frequentemente gera questionamentos e dúvidas no âmbito das modelagens de concessões e parcerias público-privadas (PPPs) refere-se à vinculação dos Licitantes às premissas técnicas e de investimentos previstas nessas modelagens.

Até que ponto, por exemplo, as soluções técnicas ou o montante de investimentos previstos nas modelagens de concessões ou PPPs devem vincular as partes contratantes? Afinal, nesses contratos, a concessionária se obriga a realizar obras/investimentos nos exatos termos definidos pelo concedente, ou a cumprir metas de serviços (de qualidade, ampliação e universalização) e, para tanto, obriga-se a realizar os investimentos necessários para o atingimento dessas metas?

Portanto, qual deveria ser o nível de vinculação e de detalhamento dos projetos de concessão licitados pelo Poder Público?

A resposta a esses questionamentos exige uma correta compreensão da natureza desses contratos, bem como daquilo que se entende como sendo uma adequada repartição de riscos em cada caso concreto.

O necessário reconhecimento de que os contratos de concessão configuram um contrato de resultado

Pela Lei Federal de Concessões (Lei nº 8.987/95), a delegação da exploração de serviços pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários (art. 6º).

Serviço adequado, por sua vez, é aquele “que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas” (§1º do art. 6º da Lei 8.987/95). Em última análise, serviço adequado é aquele que cumpre as metas de serviço ajustadas em contrato.[1]

Disso se depreende que o contrato de concessão deve ser entendido como sendo um contrato de resultado, e não de meio. Tanto é assim que o não atingimento desse resultado (ou das metas estipuladas), desde que ocasionados por culpa da concessionária, poderá, após o devido processo administrativo, acarretar a caducidade do Contrato (art. 38 da Lei 8.987/95).

Esse mesmo entendimento vem sendo defendido há tempos pela doutrina: “Na prestação do serviço concedido, não basta à concessionária empregar na atividade ‘a diligência do bom pai de família’, na expressão do civilista italiano Alberto Trabucchi. Deve ser atingido o objetivo da concessão, o que somente ocorre quando a concessionária presta ao usuário ‘serviço adequado’, durante todo o prazo de duração do contrato. É o que caracteriza a concessão como um contrato de resultado, e não de meios.[2]

A relação entre o grau de vinculação dos projetos e estudos de viabilidade da concessão e a repartição de riscos do contrato

Em sendo um contrato de resultado, verifica-se pouco eficiente ou até mesmo equivocado considerar as soluções técnicas idealizadas como sendo vinculantes, uma vez que o grau de vinculação do projeto (ou dos estudos) impacta diretamente na matriz de riscos da concessão. Não por outra razão, a legislação de regência afastou a necessidade de elaboração prévia de projeto básico para a outorga de concessões (cf. item ‘c’, abaixo).

Em outras palavras, quanto maior a vinculação dos estudos e das premissas técnicas, maior será a transferência de riscos ao Poder Público pela adequação técnica dos estudos que disponibilizou.

Caso as soluções técnicas pensadas para atingir o resultado do projeto sejam vinculantes, o parceiro privado terá de segui-las à risca. Nessa hipótese, em se verificando que os investimentos inicialmente previstos não se mostram adequados para o atingimento das metas ajustadas em contrato, a concessionária poderá alegar erro nessas premissas – o que dará margem a pleitos de reequilíbrio contratual.

De outro lado, se as premissas técnicas apresentadas pelo Poder Público são meramente indicativas/referenciais, então os riscos ordinários do projeto (e de seus custos) deverão ser do parceiro privado – sendo dele, inclusive, a responsabilidade por corrigir eventuais erros ou falhas, sem qualquer custo para o Poder Público.[3]

Afinal, o que reduz a chance de pedidos oportunistas de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro é justamente a alocação eficiente dos riscos do projeto e obras.[4]

A desnecessidade de elaboração de projeto básico para licitar projetos de concessões e PPPs

Pelo regime de contratações comuns previsto na Lei Federal de Licitações (“Lei nº 8.666/93”) exige-se, como requisito obrigatório para a publicação de instrumento convocatório, a elaboração de projeto básico (art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93).[5]

O projeto básico deve conter um detalhamento significativo dos aspectos financeiros do serviço ou obra a ser contratada pela Administração Pública, sendo constituído por uma exauriente relação dos materiais, bens e equipamentos a serem utilizados para a consecução do contrato administrativo, inclusive por meio do detalhamento de (i) custos e preços unitários e (ii) Benefícios e Despesas Indiretas – BDI.

No contexto da Lei nº 8.666/93, o projeto básico é de extrema relevância, haja vista a necessidade de adequada caracterização do objeto contratado, sua precificação para fins de reserva orçamentária e, ainda, indicação aos contratados acerca dos preços máximos admitidos pela Administração Pública para a contratação pretendida, de modo a balizar as propostas ofertadas.

Nos contratos de concessão a lógica é manifestamente diferente.

Pela Lei 8.987/95 (art. 18, inciso XV), a licitação para outorga de concessões deverá ser antecedida de “elementos de projeto básico”. Já a Lei Federal de PPP dispõe que os “estudos de engenharia para a definição do valor do investimento da PPP deverão ter nível de detalhamento de anteprojeto, e o valor dos investimentos para definição do preço de referência para a licitação será calculado com base em valores de mercado considerando o custo global de obras semelhantes no Brasil ou no exterior ou com base em sistemas de custos que utilizem como insumo valores de mercado do setor específico do projeto, aferidos, em qualquer caso, mediante orçamento sintético, elaborado por meio de metodologia expedita ou paramétrica” (art. 10, §4º).

Considerando que não existe um conceito de “elementos de projeto básico”, seguimos o entendimento de que “elementos de projeto básico” é qualquer coisa menos detalhada que o projeto básico.[6]

A desnecessidade de elaboração de projeto básico para licitar contratos de concessão ou PPP decorre das seguintes razões: nas concessões, deve prevalecer a autonomia gerencial do concessionário para identificar, consoante as diretrizes mínimas e mandatórias estipuladas no instrumento contratual, a melhor forma de implementar a infraestrutura contratada e prestar os serviços concedidos.

Ou seja: a concessão implica maior transferência dos riscos ao privado pela construção e gestão do empreendimento, incluindo a confecção de projetos de engenharia e a qualidade de sua respectiva implantação para a prestação dos serviços concedidos. A lógica, aqui, está em deslocar ao parceiro privado certa responsabilidade pela confecção dos aspectos mais específicos do projeto, visto ser ele quem deverá arcar com os riscos inerentes à execução e exploração do empreendimento.[7]

Nesse contexto, mostra-se fundamental que as modelagens de concessões e PPPs reflitam a natureza de resultado desses contratos e, considerando as peculiaridades de cada setor, aloquem da forma mais adequada e eficiente possível os riscos do empreendimento.


[1] Lembrando que, preservada equação econômico-financeira do contrato, as metas podem ser justadas ao longo da relação contratual, sempre na ideia de se atingir a finalidade da delegação, que é a disponibilização de um serviço adequado.

[2] AMARAL, Antônio Carlos Cintra do. A Concessão de Serviço Público como “Contrato de Resultado”. Disponível em: <http://celc.com.br/wp-content/uploads/2015/08/C-206-A-Concess%C3%A3o-de-Servi%C3%A7o-P%C3%BAblico-como-Contrato-de-Resultado-20.08-2015.pdf>. Acesso em: 20 de outubro de 2020.

[3] RIBEIRO. Maurício Portugal. Concessões e PPPs (Melhores Práticas em Licitações e Contratos), São Paulo: Ed. Atlas, 2011, p. 45.

[4] Ob. Cit., p. 45.

[5] IX – Projeto Básico – conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:

a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;

b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;

c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;

f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados;

[6] RIBEIRO. Maurício Portugal. Concessões e PPPs (Melhores Práticas em Licitações e Contratos), São Paulo: Ed. Atlas, 2011, p. 43.

[7] GUIMARÃES, Fernando Vernalha. Parceria Público Privada. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 173.

Artigo originalmente publicado no Portal Jota, em 12.11.2020.

Senado aprova MP que dispõe sobre a participação da União em projetos de concessões e PPPs

Em sessão Deliberativa Extraordinária do dia 22/11/2017, o Senado Federal aprovou a Medida Provisória 786/17 (“Medida Provisória” ou “MP”), na forma do Projeto de Lei de Conversão – PLV 32, de 2017 (“PLV 32”), que dispõe sobre a participação da União em fundo de apoio à estruturação e ao desenvolvimento de projetos de concessões e parcerias público-privadas e sobre a transferência obrigatória de recursos financeiros para a execução pelos Estados, Distrito Federal e Municípios de ações do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, autorizando o Poder Executivo a a criar a Agência Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A. – ABGF. Sendo assim, o PLV 32 aguarda, no momento, a sanção Presidencial.

A aprovação da MP reforça a intenção do Governo em manter seus esforços no desenvolvimento e financiamento de novos projetos de infraestrutura. Isso porque, pelo PLV 32, a União se manteve autorizada a participar de fundo que tenha por finalidade exclusiva financiar serviços técnicos profissionais com o objetivo de apoiar a estruturação e o desenvolvimento de projetos de concessão e PPPs da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, até o limite de R$ 180 milhões.

De modo a viabilizar e incentivar a estruturação de projetos nas regiões mais deficitárias do país, o PLV 32 (mantendo o texto da MP) estipula que até 40%, dos R$ 180 milhões acima referidos, serão preferencialmente utilizados em projetos nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.

O fundo, além de ser administrado e representado por instituição financeira controlada direta ou indiretamente pela União, não terá personalidade jurídica própria, assumirá natureza jurídica privada e patrimônio segregado do patrimônio dos cotistas e da instituição administradora.

O patrimônio do fundo será constituído:

I – pela integralização de cotas;

II – pelas doações de estados estrangeiros, organismos internacionais e multilaterais;

III – pelos reembolsos dos valores despendidos pelo agente administrador na contratação dos serviços;

IV – pelo resultado das aplicações financeiras dos seus recursos; e

V – pelos recursos derivados de alienação de bens e direitos, ou de publicações, material técnico, dados e informações.

A contratação dos estudos técnicos obedecerão aos critérios estabelecidos pela instituição administradora e serão realizadas na forma estabelecida na Lei nº 13.303/2016, que dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias.

Nossa equipe está à inteira disposição para prestar maiores informações a respeito do tema, através do e-mail mail@gnetoadv.com.br.