por Giamundo Neto Advogados | abr 25, 2025 | Compliance
Decreto 12.304 de 2024 é passo importante rumo à maior transparência, mas levanta dúvidas sobre a real capacidade de implementação
Articulista afirma que o investimento em compliance não é só uma necessidade, mas uma exigência para a sobrevivência e a prosperidade das empresas Unsplash Rodrigo Bertoccelli 25.abr.2025 (sexta-feira) – 5h57 A regulação do compliance nas contratações públicas no Brasil tem ganhado destaque nos últimos anos, especialmente com a publicação do decreto 12.304 de 2024, que entrou em vigor em fevereiro e complementa a lei 14.133 de 2021, conhecida como a Nova Lei de Licitações e Contratos. Esse decreto representa um marco importante na busca por maior transparência, integridade e eficiência nas relações entre o setor público e privado. Mas, afinal, estamos avançando de forma consistente nessa agenda?
O decreto estabelece parâmetros para os programas de integridade em contratações de grande vulto, além de definir critérios para desempate de propostas e reabilitação de licitantes ou contratados na administração pública federal. Esses programas devem incluir mecanismos de auditoria, incentivo à denúncia de irregularidades e procedimentos internos para prevenir, detectar e corrigir desvios e fraudes. A eficácia dessas medidas, no entanto, depende do comprometimento da alta direção das organizações, que deve alocar recursos adequados para garantir sua implementação.
A avaliação dos programas de integridade será baseada em sua implantação, desenvolvimento e aperfeiçoamento, considerando a eficácia dos mecanismos adotados e o engajamento dos líderes. O decreto também abrange contratações realizadas por administrações estaduais, Distrito Federal e municipais que usem recursos federais, exigindo que cada ente federativo defina a entidade responsável pela avaliação desses programas. A CGU (Controladoria Geral da União) tem um papel central nesse processo, com autoridade para editar normas complementares e delegar competências a outros órgãos públicos. Para as empresas, o decreto representa uma oportunidade de se destacarem ao demonstrar o alinhamento de seus programas de integridade com os requisitos legais. A implementação de programas efetivos pode aumentar as chances de sucesso em licitações e fortalecer a reputação das empresas perante a administração pública e os financiadores do projeto.
No Brasil, o Programa de Fomento à Integridade Pública e Privada, mais conhecido como “Selo Pró-Ética“, tem sido um instrumento relevante na avaliação dos programas de compliance. Concedido pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública, o selo reconhece empresas e órgãos públicos que se destacam na adoção de práticas éticas e de integridade.
Embora o decreto não tenha adotado as normas internacionais ISO 37001 e ISO 37301 como referência, as quais são importantes nortes para as empresas na construção de seus programas, ele permite que a CGU reconheça avaliações realizadas por outros órgãos públicos, desde que estejam alinhadas com os critérios estabelecidos.
DESAFIOS PARA IMPLEMENTAÇÃO
Apesar dos avanços, a implementação eficaz dessas normas ainda enfrenta desafios significativos. Um deles é o custo associado à implantação de programas de integridade, especialmente para empresas de menor porte. Há o risco de que a obrigatoriedade resulte em programas meramente formais, sem efetividade prática. Além disso, a fiscalização e avaliação desses programas exigem uma estrutura de profissionais capacitados, algo que ainda é uma lacuna em muitas administrações públicas.
Outro ponto de atenção é o risco de transferência dos custos de transação para a administração pública, especialmente em contratações de menor vulto. A lei 14.133 de 2021 buscou mitigar esse risco ao tornar o compliance obrigatório só em situações de alto risco, como contratações de grande porte e reabilitação de empresas sancionadas. Para outras situações, o compliance funciona como um instrumento de desempate e atenuante de sanções, incentivando a adoção voluntária de práticas éticas.
RIO DE JANEIRO COMO EXEMPLO
O Estado do Rio de Janeiro foi pioneiro na implementação de programas de integridade em contratações públicas, ao publicar a lei 7.753 de 2017. Esta lei exige a adoção de tais programas em contratações acima de R$ 650 mil para compras e serviços e R$ 1,5 milhão para obras e serviços de engenharia.
A iniciativa do Rio de Janeiro serviu de inspiração para outros Estados e municípios, que passaram a adotar medidas semelhantes com valores de referência muito inferiores aos da União. Assim, consolidou-se uma tendência nacional em direção a uma gestão pública mais transparente e íntegra. Empresas que participam de licitações estaduais ou municipais, sem recursos da União, devem estar atentas às normas locais.
CONTRATOS DE +R$ 250 MILHÕES
Um ponto de destaque do referido decreto é a exigência de programas de integridade para consórcios que participam de licitações de grande vulto. Atualmente, na União, considera-se contratação de grande vulto aquela com valor superior a R$ 250 milhões. O decreto estabelece que, nos casos de contratação de grande vulto envolvendo consórcios, todas as empresas consorciadas devem comprovar a existência de um programa de compliance próprio
Essa exigência traz desafios adicionais para as empresas que optam por se associar em consórcios. Nesse sentido, é essencial formalizar previamente com os futuros consorciados que ainda não têm um programa de integridade a necessidade de sua implantação caso o consórcio seja vencedor do certame. isso pode estar previsto em um termo de compromisso de constituição de consórcio no contexto pré-licitação e reforçado nas normas e procedimentos operacionais do consórcio posteriormente celebradas entre os consorciados, caso o consórcio se sagre vencedor no certame.
De acordo com o decreto, as empresas que compõem o consórcio e o próprio consórcio terão que ter um programa de compliance. Se ele não for implementado, a administração pública poderá determinar sanções, retenção de pagamentos e até a rescisão do contrato.
A legislação estabelece um prazo de 6 meses, a partir da assinatura do contrato com o ente público, para a implementação do programa de integridade. Para as consorciadas que ainda não têm esse programa, é essencial se planejarem com antecedência, pois, dependendo da complexidade da organização, esse período pode ser curto para a adequação necessária.
Sim, estamos avançando na regulação do compliance das contratações públicas, mas ainda há muito a ser feito. O decreto é um passo importante, mas sua efetividade dependerá da capacidade de implementação por parte das empresas e da administração pública. A evolução contínua das normas e práticas de compliance é essencial para garantir um ambiente de negócios mais justo e transparente, promovendo a confiança e a integridade nas relações entre o setor público e privado.
Nesse contexto, o investimento em compliance não é só uma necessidade, mas uma exigência para a sobrevivência e a prosperidade das empresas. À medida que avançamos para um futuro mais consciente e responsável, o compliance se torna um pilar fundamental para a construção de um mundo corporativo mais ético e sustentável. A regulação do compliance nas contratações públicas é, portanto, um caminho sem volta, mas que exige comprometimento e colaboração de todos os envolvidos.
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O Ceid (Centro de Estudos em Integridade e Desenvolvimento), do Inac (Instituto Não Aceito Corrupção), por meio de seus pesquisadores, passa a publicar artigos mensais neste Poder360 a partir desta 6ª feira (25.abr.2025). Os textos serão publicados sempre na última 6ª feira de cada mês, na seção de Opinião e na página Inac no Poder, neste jornal digital.
Rodrigo Bertoccelli
Nova regulamentação fortalece compliance nas contratações públicas
por Giamundo Neto Advogados | abr 7, 2025 | Notícias
Por Marília Bassi
O sistema de registro de preços sofreu profundas alterações com o advento da Lei nº 14.133/2021. Com pouca regulamentação na Lei nº 8.666/93, foi expressamente previsto como procedimento auxiliar das licitações e contratações na nova lei de licitações (artigo 78, IV), com regras, requisitos e regulamentação específica (artigo 82).
Como se sabe, referido sistema tem como objetivo o registro de preços para compras futuras da administração pública que, embora não esteja obrigada a contratar os itens e preços registrados, vincula e obriga os fornecedores nos termos, quantidades e preços previstos nas atas decorrentes do certame.
Como consequência, a ata de registro de preços também foi melhor regulamentada na nova Lei de Licitações, com previsão de vigência de 12 meses e possibilidade de renovação por igual período, desde que comprovada a manutenção do preço vantajoso (artigo 84).
Com a disciplina do novo sistema de registro de preços, e solucionada a controvérsia que envolvia o prazo de vigência do documento, os entes federativos e os fornecedores começaram a enfrentar questionamentos relacionados à possibilidade de renovação dos quantitativos registrados nas atas, dentro do prazo de vigência, considerando a autorização de prorrogação do prazo da ata por mais 12 meses.i
Isso porque, o artigo 12 do revogado Decreto nº 7.892/2013, regulamentador do artigo 15 da Lei Federal nº 8.666/93, e utilizado por diversos entes federativos para orientar as contratações por meio do registro de preços, vedava expressamente o acréscimo nos quantitativos fixados pela ata de registro de preços, inclusive o acréscimo dos 25% previstos no § 1º do artigo 65 do mesmo diploma legal.
Contudo, diante das novidades trazidas pela Lei nº 14.133/2021, e aberta novamente para interpretação a possibilidade de renovação dos quantitativos inicialmente registrados, quando de eventual prorrogação da vigência, alguns entes federativos passaram a regulamentar a matéria internamente.
É o caso, por exemplo, do município de São Paulo, que editou o Decreto nº 62.100/2022, autorizando a renovação dos quantitativos estimados na ata de registro de preços, proporcionalmente ao período da prorrogação (§2º do artigo 99).
Na mesma linha, o estado do Paraná editou o Decreto nº 10.086/2022, que regulamentou a Lei Federal nº 14.133/2021 no estado e também autorizou a renovação dos quantitativos registrados nos casos de prorrogação da vigência inicial da ata, limitando a renovação de cada item até o quantitativo original registrado (§2º do artigo 299).
É certo que, diante da possibilidade de interpretação dos limites da prorrogação autorizada pelo artigo 84 da Lei nº 14.133, e considerando a edição de normativos diversos sobre a matéria, instaurou-se um cenário de verdadeira insegurança jurídica nas tratativas das contratações celebradas pelos entes públicos.
De um lado, a opção dos órgãos contratantes pela renovação dos quantitativos possibilitava a continuidade do fornecimento e da compra dos itens registrados com a redução dos custos e eficiência no processo, não apenas pela mera atualização dos valores, se o caso, mas também diante da dispensa de realização de um novo procedimento de licitação e posterior contratação dos interessados.
De outro, os fornecedores enfrentavam o receio do controle externo sobre as contratações e a possibilidade de a renovação e continuidade do fornecimento serem consideradas irregulares, considerando a ausência de expressa autorização legal nesse sentido.
Enunciado 42 e requisitos da AGU
Foi com o intuito de orientar e unificar a interpretação do tema que o Conselho da Justiça Federal aprovou, em agosto de 2023, no 2º Simpósio de Licitações e Contratos, o Enunciado 42, nos seguintes termos: “No caso de prorrogação do prazo de vigência da ata de registro de preços, atendidas as condições previstas no art. 84 da Lei n. 14.133/2021, as quantidades registradas poderão ser renovadas, devendo o tema ser tratado na fase de planejamento da contratação e previsto no ato convocatório”.
Ou seja, de acordo com o enunciado, além de comprovar a vantajosidade dos preços registrados, a prorrogação estaria condicionada à previsão da possibilidade de renovação na fase de planejamento da contratação e no instrumento convocatório orientador do procedimento de licitação que originou a ata de registro de preços.
No mesmo sentido, a Advocacia Geral da União começou a tratar do tema ainda em 2024, por meio da Consultoria Geral da União e com o objetivo de orientar os demais órgãos jurídicos na apreciação dos casos e elaboração de pareceres no âmbito das contratações promovidas pela União.
Após consulta aos órgãos internos da AGU, e diante da interpretação dos artigos 5º, 40, caput, e 84, da Lei 14.1331, bem como do Decreto nº 11.462/2023, restou aprovado o Parecer nº 00075/2024/Decor/CGU/AGU, reconhecendo, por fim, a possibilidade jurídica de renovação do quantitativo inicialmente registrado em caso de prorrogação de vigência da ata de registro de preços, assim ementado:
“EMENTA: LICITAÇÕES. ATA DE REGISTRO DE PREÇOS. POSSIBILIDADE DE RENOVAÇÃO DO QUANTITATIVO REGISTRADO EM CASO DE PRORROGAÇÃO DA ATA DE REGISTRO DE PREÇOS. PRINCÍPIO DO PLANEJAMENTO. ANUALIDADE. DEVER DE TRANSPARÊNCIA. REQUISITOS. I – Há a possibilidade da renovação do quantitativo originalmente registrado em caso de prorrogação da vigência da Ata de Registro de Preços (ARP) desde que seja comprovada a manutenção do preço vantajoso, haja previsão expressa no ato convocatório e na ata de registro de preços, o tema tenha sido tratado na fase do planejamento da contratação e a prorrogação da ata de registro de preços seja celebrada por termo aditivo dentro do prazo de sua vigência.”
A Advocacia Geral da União, por sua vez, em complemento às orientações do Enunciado 42 da CJF, condicionou a renovação dos quantitativos aos seguintes requisitos: (1) comprovação da manutenção do preço vantajoso; (2) previsão expressa no ato convocatório e na ata de registro de preços; (3) o tema tenha sido tratado na fase de planejamento da contratação e (4) a prorrogação da ata de registro de preços seja celebrada por meio de termo aditivo dentro do prazo de sua vigência.
Sendo assim, considerando a uniformização do entendimento, notadamente diante da aprovação do Parecer nº 00075/2024/Decor/CGU/AGU pela Advocacia Geral da União, ficou pacificada a orientação acerca da possibilidade jurídica da renovação dos quantitativos da ata de registro de preços nos casos de prorrogação da vigência, nos termos do artigo 84 da Lei Federal nº 14.133/2021.
Contudo, alguns requisitos ainda devem ser observados pelos órgãos contratantes e pelos fornecedores. Do lado da administração pública, como visto, é preciso que a possibilidade de renovação dos quantitativos seja abordada e tratada ainda na fase de planejamento da contratação, acompanhada da previsão expressa no edital e na respectiva ata de registro de preços.
Outras formalidades também devem ser observadas, como a comprovação da manutenção da vantajosidade dos preços registrados (artigo 84), que poderá ser realizada por meio de pesquisa de preços, e que a prorrogação da ata de registro de preços seja celebrada por meio de termo aditivo dentro do prazo de sua vigência, ou seja, dentro dos 12 meses iniciais.
Para que não restem dúvidas, é preciso citar, ainda, que os contratos advindos das atas de registro de preços seguem disciplina e regime jurídico independentes, inclusive com regras específicas de prorrogação do prazo, alterações contratuais e possibilidade de acréscimos e supressões, conforme as regras previstas no artigo 89 e seguintes da Lei nº 14.133/2021.
De toda forma, e mesmo que o parecer aprovado pela AGU não vincule expressamente todos os demais entes federativos, é certo que as recentes orientações administrativas acerca da matéria conferem segurança aos contratados no momento da prorrogação da vigência da ata de registro de preços e renovação de seus quantitativos, notadamente quando demonstrado o cumprimento dos requisitos e condições citadas acima, e estabelecidas em consonância com os princípios da segurança jurídica, da vantajosidade, do planejamento e do interesse público envolvido nas contratações e na continuidade dos fornecimentos e execução dos serviços.
por Giamundo Neto Advogados | abr 7, 2025 | Artigo, Notícias
Por Taís Hirata
Estado, que receberá COP30 neste ano, tem índices de cobertura de esgoto entre 0 e 12% nos quatro blocos ofertados na licitação
O leilão de quatro concessões de saneamento básico no Pará, marcado para a próxima sexta-feira (11), deverá ter ofertas de quatro grupos, porém, um dos lotes não teve interessados. A entrega de propostas foi realizada nesta sexta-feira (4) e teve a presença de representantes da Aegea, da Azevedo e Travassos e da Servpred, empresa sediada em Belém que presta serviços de saneamento.
O quarto grupo que entregou proposta é o Consórcio Eldorado Saneamento, segundo fontes, mas os representantes preferiram não revelar a composição. No local, havia membros da Norte Saneamento, companhia da gestora Monte, que vinha estudando a licitação e já tem concessões de água e esgoto em quatro cidades do Pará, além de outros Estados.
A principal expectativa do mercado era sobre a participação da Equatorial no consórcio. Havia grande chance de uma oferta da empresa, que já opera a distribuição de energia no Pará.
Apesar dos quatro proponentes, um dos contratos, o Lote C, não recebeu oferta, segundo fontes. O bloco inclui 27 cidades, entre elas Santarém, e tem previsão de R$ 3,6 bilhões de investimentos. Após a licitação, o projeto deverá passar por revisão para atrair interessados em uma próxima tentativa.
Os três blocos que receberam propostas — os lotes A, B e D — deverão somar cerca de R$ 15,2 bilhões de investimentos, que têm como principal objetivo universalizar os serviços de água e esgoto em 99 cidades do Estado, incluindo a capital Belém, que receberá a COP 30 (Conferência das Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas) neste ano. O leilão, conduzido pelo governo do Estado, é estruturado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
“O Pará tem desafios sociais, econômicos, ambientais. Sempre soubemos que era um projeto desafiador, inovador por estar na região amazônica, com cobertura de esgoto baixa. É muito positivo termos licitantes nos blocos A, B e D”, afirma Ricardo Sefer, procurador-geral do Estado.
“O bloco C sempre foi um desafio, é a região com menor densidade populacional, com uma dificuldade de acesso natural e outorga mínima de R$ 400 milhões. Além disso, vivemos uma incerteza econômica, juros altos, tudo isso impacta. Vamos atualizar os estudos e colocar um leilão no prazo mais curto possível”, diz.
A Aegea, que nos últimos anos se consolidou como concorrente mais assertiva nos leilões do setor, já opera concessões na região Norte, em Manaus, em municípios no Pará e em Rondônia.
A Azevedo e Travassos entrou no leilão por meio de um fundo de investimentos, que tem entre suas controladas a Aviva Ambiental, que, por sua vez, tem concessões em Alagoas, São Paulo e em uma cidade do Pará.
Na disputa, que será realizada na sede da B3, em São Paulo, vencerão os grupos que oferecerem o maior valor de outorga.O bloco A, que inclui as cidades mais rentáveis — Belém, Ananindeua e Marituba —, prevê outorga fixa mínima de R$ 1,042 bilhão. Os demais blocos têm valores menores. O bloco B prevê mínimo de R$ 19 milhões e o bloco D, de R$ 34 milhões. Os valores serão destinados ao Estado e às prefeituras.
O bloco A também tem outras condições específicas. Adicionalmente à outorga fixa, deverá haver o desembolso de outorga variável ao longo do contrato. Além disso, nas três principais cidades, a estatal Cosanpa (Companhia de Saneamento do Pará) continuará responsável pela produção de água e venda ao concessionário, que cuidará da distribuição — em modelo semelhante ao das concessões no Rio de Janeiro.
As metas neste lote também são mais rigorosas. Em todos os blocos, a universalização dos serviços de água terá que ser atingida até 2033. Porém, no caso de esgoto, apenas o lote A terá também o serviço universalizado até essa data. Nos demais, a obrigação tem prazo até 2039.
Os indicadores de acesso a esgoto no Estado estão entre os mais baixos do país. Nas cidades do bloco B, o índice é praticamente zero. No bloco A, que inclui Belém, o indicador é de 10,48%. No bloco D, é de 8,8%, e no C, de 12,35%. No atendimento de água, a média do Estado é de 64%, com perdas de água na distribuição de 51,6%, apontam os estudos do BNDES. “Esse investimento vai ser uma revolução para sociedade do Pará”, afirma Sefer.
Para Rodrigo Bertoccelli, sócio da Giamundo Neto Advogados, o interesse do mercado pelo leilão frustrou, mas é compreensível, diante dos desafios de investimento, de licenciamento ambiental e regulatórios. “É um prazo de universalização apertado e um investimento elevado, em um ambiente regulatório no Estado ainda impreciso”, disse.
No entanto, considerando as peculiaridades da região, ele não acredita que o resultado seja um sinal para os próximos leilões. “É um projeto grande, tem outros atores que não acessam essa camada, então não podemos esperar que as empresas que não entraram nesse certame também não participem dos próximos.”
Publicado originalmente no Valor Econômico.
por Giamundo Neto Advogados | mar 26, 2025 | Artigo
Por Gabriela Soeltl
O Tema Repetitivo 1.257 do Superior Tribunal de Justiça, julgado em 13 de fevereiro de 2025, estabeleceu que as alterações da Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) podem ser aplicadas a processos em curso para regular a tutela provisória de indisponibilidade de bens.
A decisão resolve a controvérsia sobre a aplicação das novas regras processuais a casos com medidas de indisponibilidade decretadas sob a norma anterior, que exigia requisitos distintos. Com a alteração do artigo 16 da Lei nº 8.429/1992, essas medidas podem ser reavaliadas conforme os novos critérios, permitindo uma análise mais criteriosa e ponderada com os postulados da razoabilidade e proporcionalidade.
1. A evolução da indisponibilidade de bens na LIA: dos problemas do regime antigo às mudanças da Lei Federal nº 14.230/2021
Antes das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, a indisponibilidade de bens era regulada pelo artigo 7º da Lei nº 8.429/1992, conferindo ampla margem de discricionariedade na decretação da medida, muitas vezes aplicada quase que de forma automática e sem critérios objetivos. A jurisprudência consolidada no Tema Repetitivo 701/STJ reforçava essa prática ao presumir o periculum in mora, dispensando sua demonstração concreta.
Além disso, a incerteza quanto ao alcance da medida — como a inclusão da multa, por exemplo — e a ausência de critérios para sua calibragem resultavam na decretação da indisponibilidade pelo valor integral do dano para cada réu, sem razoabilidade ou proporcionalidade. A situação se agravava quando a medida era decretada em fases muito preliminares, favorecendo a narrativa do autor e limitando o contraditório, desvirtuando o poder geral de cautela, tornando-o desajustado em relação ao devido processo legal.
Dentre as principais consequências de uma norma desalinhada com as garantias processuais, destacam-se: (1) bloqueios patrimoniais excessivos, superiores ao dano alegado; (2) indisponibilidades decretadas sem comprovação concreta da necessidade; (3) impactos diretos na subsistência dos réus, dificultando atividades econômicas essenciais; e (4) bloqueios prolongados no tempo, sem revisão periódica.
Para corrigir a correta impressão de que o antigo artigo 7º da LIA disse menos do que deveria, o artigo 16 consolidou entendimentos jurisprudenciais e eliminou interpretações que violavam direitos fundamentais. No entanto, com inúmeros processos em curso e medidas já decretadas, surgiu um conflito interpretativo: garantir o ressarcimento ao erário com medidas eficazes ou aplicar de imediato as novas regras, respeitando atos processuais já consolidados, conforme o artigo 14 do CPC.
A conjugação do artigo 14 do CPC com o artigo 5º, XXXVI, da Constituição levou à interpretação de que a nova regulamentação da indisponibilidade de bens se aplica a processos em curso, mas não pode retroagir para desfazer atos processuais já consolidados. Assim, em tese, medidas decretadas sob a norma anterior não poderiam ser revistas.
Contudo, a Lei nº 14.230/2021 não definiu regras de transição, gerando a controvérsia analisada pelo STJ: se as mudanças alcançariam processos em andamento, inclusive aqueles com pedidos já apreciados. Para solucionar essa lacuna, o Tema 1.257/STJ determinou a aplicação imediata das novas regras, permitindo a reavaliação das medidas concedidas sob a legislação anterior.
2. A aplicação imediata da nova disciplina da indisponibilidade de bens: revisão das medidas de indisponibilidade em prol da segurança jurídica
Inicialmente, o STJ concluiu que os Temas Repetitivos 701 e 1.055 não se sustentam diante da nova redação da LIA, especialmente quanto à necessidade de demonstrar o perigo de demora (artigo 16, §§ 3º, 4º e 8º) e à inclusão da multa civil na indisponibilidade de bens (artigo 16, § 10). Em seguida, em referência ao julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral/STF, o STJ firmou o entendimento de que “não há como afastar a incidência das disposições da Lei 14.230/2021 no exame da tutela provisória de indisponibilidade de bens nos processos que já estavam em curso”.
Spacca
Assim, o STJ reconheceu que a nova disciplina da LIA deve ser aplicada imediatamente aos processos em curso, sem que isso implique retroatividade indevida. A conclusão decorre da própria natureza da tutela provisória, que é precária e passível de revisão a qualquer tempo, conforme se infere da aplicação conjunta dos artigos 296, 493 e 933 do diploma processual.
Ou seja, não se trata de retroatividade em sentido estrito, mas da aplicação imediata de novas diretrizes processuais aos feitos em andamento, ajustando o procedimento ao regramento atual sem comprometer atos processuais validamente praticados. Essa revisão busca alinhar decisões anteriores à Lei nº 14.230/2021, evitando restrições patrimoniais excessivas e corrigindo distorções da antiga redação do artigo 7º da LIA.
A possibilidade de revisão das medidas de indisponibilidade impacta diretamente as estratégias processuais. O Ministério Público e demais legitimados deverão fundamentar os pedidos com maior rigor, evitando alegações genéricas baseadas apenas na gravidade da conduta. Já a defesa dos réus poderá requerer a reavaliação das medidas decretadas sob a legislação anterior para adequação às novas regras.
Esse entendimento estabelece um novo paradigma nas ações de improbidade administrativa, promovendo maior rigor técnico, equilíbrio entre interesse público e garantias individuais, e um sistema processual mais justo e compatível com os avanços legislativos.
Publicado originalmente na ConJur.
por Giamundo Neto Advogados | mar 17, 2025 | Artigo
Por Daniel Stein e Juliana Santos Pinto Coelho
Extensão de prazo em concessões e PPPs pode garantir equilíbrio financeiro, mesmo sem previsão no edital, mas enfrenta resistência jurídica e doutrinária.
As leis 8.987/1995 e 11.079/04 estabelecem como cláusula essencial dos contratos de concessão e PPP as condições de prorrogação do prazo, aceitando a prorrogação como instituto do direito contratual, desde que tal possibilidade seja considerada já no respectivo edital: trata-se de prorrogação do prazo contratual em sentido estrito; aquela cuja opção pela prorrogação constitui decisão discricionária da Administração Pública e considera fatores relacionados ao juízo de conveniência e oportunidade.
Diante do princípio da vinculação ao instrumento convocatório (art. 14, Lei 8.987/1995 ), a doutrina majoritária considera que a ausência de previsão editalícia para a prorrogação significa sua vedação. Nesse sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que seria inviável qualquer dilatação do contrato a menos que referida no edital1.
A prorrogação de prazo em sentido estrito, porém, não deve ser confundida com a prorrogação do prazo como forma de reequilíbrio econômico-financeiro das avenças – que denominaremos aqui de “extensão” unicamente para fins de diferenciação.
Trata-se de estratégia comum em concessões e PPPs, em razão de sua longa duração e maior sujeição a superveniência de inúmeras variáveis sociais, políticas e econômicas. A extensão apresenta-se geralmente como o instrumento mais adequado para garantir o reequilíbrio econômico em contraponto a eventuais desembolsos do poder concedente ou majoração na tarifa cobrada junto aos usuários.
Como exemplo, o 10º Termo Aditivo ao Contrato da concessão de esgotamento sanitário em Salto/SP utilizou a extensão do prazo contratual como um dos mecanismos para reequilibrar a avença, evitando impactos patrimoniais excessivos à Administração.
De mesmo modo ocorreu no âmbito do Contrato de Concessão 011/CR/00, relativo à exploração do sistema rodoviário constituído pelo Lote 6 do Estado de São Paulo. Em 2006, o termo aditivo 14/06 reequilibrou o contrato com uma extensão de 95 meses, e em 2023, novo aditivo foi firmado com soluções semelhantes.
Ou seja, é inegável que a extensão de prazo é um mecanismo legítimo para a promoção da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. O que se apresenta para discussão é justamente aceitar a interpretação que essa prorrogação para fins expressos de manutenção do equilíbrio econômico não seria possível caso não prevista no edital.
O princípio da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos públicos é consagrado na Constituição Federal, que determina a necessidade de manutenção das “condições efetivas da proposta” (inc. XXI, art. 37). Assim, evidenciando-se evento ao longo da execução contratual que provoque desequilíbrio à equação econômico-financeira pactuada, deve-se buscar a recomposição2.
Desse modo, existiria um aparente conflito entre a vedação à prorrogação se não prevista no edital ou contrato (mesmo no caso de sua aplicação para reequilíbrio) e o dever de preservação do equilíbrio econômico-financeiro.
A doutrina não é uníssona acerca da matéria. Há quem defenda que, mesmo para fins de reequilíbrio contratual, deve haver previsão editalícia quanto à possibilidade de extensão do prazo3.
Por outro lado, há quem entenda que a extensão contratual, por decorrer de eventos imprevisíveis, independe de previsão explícita no edital. Nessa linha de pensamento, Fernando Vernalha Guimarães4 entende ser legítima a prorrogação de concessão em decorrência da superveniência de situações imprevisíveis, independendo, nesses casos, de previsão em contrato.
A jurisprudência do TCU parece acompanhar a porção da doutrina contrária à extensão do prazo sem previsão editalícia. O acórdão 738/17 é o mais emblemático nesse sentido. À ocasião, o Tribunal determinou que a ANTT, a respeito da 1ª Etapa do Programa de Concessões Rodoviárias Federais, abstivesse-se de “prorrogar concessões de serviços públicos, ainda que em razão de reequilíbrio econômico-financeiro, sem expressa autorização no instrumento convocatório e no contrato de concessão original”.
A nosso ver, a possibilidade de extensão do prazo para fins de correção de eventual desequilíbrio não pode ser afastada pela mera ausência de previsão no edital.
Primeiramente, decorre do princípio da motivação no direito administrativo a obrigação de a Administração Pública expor os fundamentos de fato e de direito que embasam suas decisões, evidenciando a relação lógica entre o ocorrido e as medidas adotadas, após exame das alternativas disponíveis.
A lei de introdução às normas brasileiras (art. 20) exige que decisões administrativas considerem suas consequências práticas, garantindo solução adequada ao interesse público. Não basta a motivação teórica da decisão tomada, sendo necessário que diferentes cenários sejam comparados e consequências sopesadas.
Ademais, a extensão é diferente da prorrogação pura e simples, porque não se refere à dilação do prazo no curso normal da avença, por discricionariedade administrativa, mas à intercorrência de eventos supervenientes que geram prejuízos às partes e impactam a sustentabilidade dos projetos ou mesmo diante de novos fatores postos ao longo da execução contratual.
A extensão contratual é, portanto, hipótese extraordinária, na qual se vislumbrou mudanças fáticas nas condições estabelecidas na celebração do contrato. Havendo mudanças nas regras previamente estipuladas, é certo que as soluções aplicáveis não serão as mesmas impostas ao curso normal do contrato.
Não é possível admitir que a vedação à prorrogação contratual signifique, também, a abdicação de um instrumento de reequilíbrio contratual que, a depender do caso concreto, pode se mostrar mais vantajoso. A extensão é uma forma de instrumentalização do equilíbrio econômico-financeiro, garantido constitucionalmente, não havendo relação com a disciplina da prorrogação contratual pura e simples e tampouco sendo necessária permissão expressa para a sua utilização.
Não está a se defender a aplicação irrestrita da extensão como forma de reequilíbrio contratual, mas de inclusão da hipótese dentre o rol de soluções disponíveis à Administração, sem necessidade de permissão editalícia, o que, na verdade, é mitigado diante da natural revisão esperada em contratos de concessão, a qual geralmente é prevista no edital e contrato. Qualquer modalidade de reequilíbrio contratual importa benefícios e prejuízos. Posto que a equação econômico-financeira dos contratos é protegida constitucionalmente, espera-se que a Administração possa dispor de todos os meios necessários para solucionar impasses na execução contratual.
Notas
[1] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 32 ed. São Paulo: Malheiros, 2015, p. 752.
[2] JUSTEN FILHO, Marçal. Considerações sobre a equação econômico-financeira das concessões de serviço público: a questão da TIR. In: MOREIRA, Egon Bockmann (coord.). Contratos Administrativos, equilíbrio econômico-financeiro e a taxa interna de retorno. A lógica das concessões e parcerias público-privadas. Belo Horizonte: Fórum, 2016, p.418/419.
[3] Dentre os defensores de tal corrente, destaca-se: “Entendemos que a prorrogação do prazo das concessões, conquanto seja possível para reestabelecimento da equação econômico-financeira da concessão, jamais poderá ser arbitrariamente decidida, mesmo que não se tenham legalmente estabelecidos os critérios necessários para tanto, devendo restar prevista no edital e no contrato, porque se assim não for não se coaduna com o ordenamento jurídico, resultando em ofensa à Constituição da República, seja pela eternização de uma concessão, seja por burlar a impessoalidade, com a exclusão, por um tempo, dos demais interessados em prestá-la” (HARB, Karina Houat. A revisão na concessão comum de serviço público. Malheiros. São Paulo: 2012. p. 113.)
[4] GUIMARÃES, Fernando Vernalha. Concessão de serviço público. 2ª edição. São Paulo: Saraiva. 2014, p. 307.
Publicado originalmente no Migalhas.
