Tribunais de Contas e a questão do adiantamento do cronograma de obras
por Luiz Felipe Graziano
No âmbito de recentes Tomadas de Contas, chamou a atenção o fato de que os órgãos técnicos de diferentes Tribunais de Contas Estaduais entenderam existir antecipação de pagamento por parte da Administração Pública no caso de desembolsos relativos a boletins de medição cujos critérios de aferição dos serviços prestados foram alterados, não mais refletindo o que estava originalmente posto nos respectivos editais prévios à contratação, alegando, portanto, violação ao princípio da vinculação ao edital e das disposições orçamentárias relativas ao pagamento e liquidação de despesas públicas contidas na Lei 4.320/64.
São vários argumentos contrários a essa alegação dos tribunais de contas, dos quais destacamos os seguintes: (i) diferença entre forma de pagamento e condição de pagamento; (ii) diferença entre antecipação de pagamento e antecipação do cronograma físico-financeiro; (iii) a natural mutabilidade dos contratos administrativos, obedecidos os requisitos legais; dentre outros.
Para o primeiro ponto, trata-se de observar o que exatamente o que ocorre em cada caso concreto: de fato, a alteração nos critérios de aferição dos serviços prestados não altera qualquer meio ou modo de pagamento, mas tão somente a forma de apuração do quantum devido pelo Administração. Geralmente, a alteração é aprovada pelos entes contratantes sob a ressalva de que o valor total desembolsado para o item em questão não poderá ser ultrapassado, o que nos leva ao segundo ponto mencionado acima.
A antecipação de pagamento equivale a uma situação excepcional, a fim de mitigar determinado ônus ou viabilizar a futura execução, pois implicará no pagamento pela Administração sem a prestação do serviço ou fornecimento pelo particular contratado, daí a antecipação. É diferente, portanto, da antecipação do cronograma físico-financeiro, a qual pode ocorrer mediante a decomposição de itens ou alteração na ordem de suas etapas, mediante circunstâncias extraordinárias devidamente justificadas (como, aliás, permite o Tribunal de Contas da União), mas cujo pagamento estará condicionado à prévia contraprestação do serviço ou fornecimento pertinente ao item assim antecipado ou decomposto. Para este último, é evidente que não há necessidade de qualquer previsão no edital, bastando a mera justificativa mediante apuração circunstanciada.
Por fim, a insistência no dogma da existência prévia das disposições no edital faz tábula rasa da própria Lei de Licitações e da mutabilidade dos contratos administrativos. A alteração contratual é prevista no artigo 65 da Lei 8.666/93 e pode ser unilateral ou consensual, sendo importante instrumento de viabilidade dos contratos. Trata-se, portanto, de garantir verdadeira concretude ao princípio da eficiência, este também um princípio constitucional e igualmente aplicável à Administração Pública, tanto quanto o princípio da legalidade, por exemplo.